Militarización vs. desmilitarización de las márgenes del Canal de Panamá

por Víctor Vega Reyes*

Aquella sentencia de que el Derecho sigue a las personas como la sombra al cuerpo, también nos ilustra sobre la relación que se da entre los Estados y el Derecho Internacional, con la salvedad de que éstos no solamente están supeditados y son seguidos por el Derecho de Gentes, sino que están consubstancialmente identificados con su proceso de creación. Partiendo de la premisa de que los Estados deben actuar con base al libreto del Derecho Internacional, podemos entonces hacer el ejercicio de poner de relieve, de examinar, las ramas del Derecho Internacional que de manera prioritaria practica la República de Panamá, y cuyos principios se ven reflejados tanto en el Tratado del Canal de 1977, como en el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá.

1.-PANAMA,LA LIBERTAD DE NAVEGACION Y EL DERECHO DEL MAR.

Desde muy temprano el destino de la Nación y el Estado panameño ha estado hermanado con la disyuntiva de respetar, o negar, el uso libre de los mares como medio de comunicación para todos los Estados miembros de la comunidad internacional, por la sencilla razón de que su realidad geográfica ha hecho converger hacia sus playas, muchas de las principales rutas marítimas internacionales.

Un vistazo al desarrollo histórico de esta dinámica nos muestra el choque de fuerzas contradictorias, unas que reclaman el derecho de usar libremente los mares como medio para desarrollar el comercio internacional, y otras que lo condicionan o simplemente lo niegan. Es dentro de este contexto que debemos hacer la lectura de dos situaciones: una, la de las fortificaciones de las ciudades españolas en el Istmo y en el resto de las metrópolis costeras del imperio colonial español en América, las que buscar crear un cerco excluyente a las naves de otros Estados que quieren comerciar con el Nuevo Mundo, y, dos, la de los ataques piratas, dentro de los cuales podemos mencionar como muestra representativa, el de Henry Morgan a Panamá La Vieja en 1671,los cuales buscan abrirle paso a sus Estados en este floreciente comercio.

La experiencia de la temprana inmersión de los panameños en el gran debate histórico sobre la libertad de los mares, empujados por su realidad geográfica, la ha vivido igualmente el pueblo holandés, ribereño del Canal de La Mancha. En efecto, Holanda, por medio de la pluma de HUGO GROCIO (1583-1645), su celebérrimo hijo fundador del Derecho Internacional Público, en el alegato Mare Liberum de 1609, le expone al Mundo su convicción jurídica de que los mares, al no poder ser objeto de apropiación por su vastedad, son de uso libre para el comercio, y que por lo tanto a Holanda también le asiste el derecho de comerciar con las Indias.

^{La posición de Grocio y de sus coterráneos ha prevalecido, no siendo casual entonces que Holanda sea hoy en día una Potencia marítima, que a contrapelo de su extensión geográfica, tiene dos de los puertos más importantes de Europa y el Mundo.}

^{Panamá y Holanda siguen siendo ribereños, obviamente, de accidentes geográficos en donde siguen convergiendo, para su beneficio económico, grandes rutas marítimas, y por lo tanto en su condición de pequeños Estados, a ellos les corresponde por esa razón, ser defensores de toda normativa internacional que establezca y garantice el principio de la libertad de los mares. Hoy en día tenemos que reconocer a la Convención de Montego Bay del 10 de diciembre de 1982, como el tratado que retoma y consagra el principio de la libertad de navegación por todos los espacios oceánicos, incluyendo a los estrechos, lo que hace mediante su Parte III referente a los "Estrechos utilizados para la navegación Internacional". ¿Ahora, se ocupa esta Convención de normar el libre tránsito por los canales interoceánicos, estrechos artificiales como el que rompe nuestro territorio para unir los mares? La respuesta es negativa, puesto que la Convención , mediante su Artículo 35, literal c, la disposición que más se acerca al tema, señala:}

^{Este preámbulo nos permite entonces, apreciar mejor, la importancia que tiene para Panamá, país marítimo por designio geográfico e histórico, y para la navegación de la comunidad internacional, tanto el Tratado del Canal de 1977 como el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá de ese mismo año, puesto que ambos pactos inciden en la consagración y garantía de la libre navegación por nuestra vía interoceánica.}

^{2.-PANAMA ANTE LA EJECUCION DE LOS PACTOS CANALEROS DE 1977.}

^{Es un ejercicio fútil y que conduce a la presentación distorsionada de los hechos, abordar el análisis del proceso de ejecución del Tratado del Canal y del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente, sin incluir dos aspectos básicos, a saber: primero, los pasos dados por las Partes para traspasarle a Panamá la empresa responsable de la administración, operación, funcionamiento y mantenimiento del canal, y, segundo, la adopción de las medidas dirigidas a garantizar la libre navegación por el canal. Sostenemos que ambos aspectos están íntimamente relacionados y por lo tanto deben ser estudiados conjuntamente.}

^{A.- Proceso del traspaso de las funciones de la Comisión del Canal de Panamá a la República de Panamá.}

^{El Tratado del Canal tiene una disposición capital referente al tema del traspaso de las funciones de la Comisión del Canal a la República de Panamá, a saber, el Artículo 1, Numeral 3, el cual establece que:}

^{"LA REPÚBLICA DE PANAMÁ TENDRÁ UNA PARTICIPACIÓN CRECIENTE EN LA ADMINISTRACIÓN, PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL CANAL, SEGÚN SE DISPONE EN ESTE TRATADO".}

^{Esta norma le insufla espíritu al Tratado, pero los hechos se encargaron de demostrar que sus designios o propósitos no compaginaban con la realidad de la sociedad panameña ni con el proceso evolutivo del Derecho Internacional aplicable a los canales interoceánicos, porque llevaba el enfoque de presentar al canal como una empresa que tiene como misión responder a propósitos de seguridad nacional, y de tener las márgenes del canal como un área militarizada para garantizar la libre navegación de la vía artificial. Revisemos y atengámonos a los hechos.}

^{En la década del ochenta, la primera de las dos que se pactan para la ejecución del Tratado del Canal, el Gobierno panameño hace un aceptable esfuerzo de dotar al país de la legislación necesaria para facilitar el traspaso gradual e imperceptible de las funciones de la Comisión del Canal a Panamá, mediante la adopción de la Ley 66 de 22 de septiembre de 1978, que crea la primera Autoridad del Canal de Panamá, pero esta iniciativa es rápidamente descartada ya que se deja a esta entidad del Estado sin presupuesto, algunos meses después de haber comenzado a operar. Se sostuvo entonces que no era necesaria una nueva dependencia del Gobierno que le diese seguimiento al traspaso del canal, porque las ya existentes podrían hacer ese trabajo.}

^{Se optó entonces por distribuir las funciones de esta primera Autoridad del Canal de Panamá, entre los distintos ministerios del Gobierno panameño. Finalmente, un par de años después, se adopta la Ley 19 de 29 de septiembre de 1983, mediante la cual se deroga la Ley 66 que creaba la primera Autoridad del Canal, y entra a regir igualmente la Ley 20 de 29 de septiembre de 1983, mediante la cual se creaban las Fuerzas de Defensa de la República de Panamá. Este ejercicio legislativo marcó la década del ochenta, y reflejó de manera prístina como el factor de ver al funcionamiento del canal como algo que incumbe a la seguridad nacional, terminó por alterar el proceso de reversión de manera dramática.}

^{Sin lugar a dudas la década del ochenta fue casi perdida para efectos de adoptar los programas conducentes a una reversión del canal gradual, imperceptible y ordenada, puesto que tanto el estamento militar panameño como el estamento militar estadounidense interpretaron el tratado en el sentido de que el ejército panameño debía crecer para pasar a desempañar las funciones del ejército de los Estados Unidos acantonado en las márgenes del canal, del año 2000 en adelante. Esto trajo como consecuencia la hipertrofia de las Fuerzas de Defensa, las que se transformaron en árbitro supremo de la vida política de la Nación panameña. La interpretación común que tuvieron fue simple: el canal responde a consideraciones de seguridad nacional, con ese criterio lo ha manejado el Gobierno de los Estados Unidos, luego entonces, con ese enfoque, el ejército panameño debe ser también su principal custodio, protector y administrador.}

^{Fue la ruptura entre el estamento militar estadounidense y los militares panameños, querella que desemboca en la destrucción de las Fuerzas de Defensa el 20 de diciembre de 1989, lo que conmina a las Partes a hacer una revisión del proceso de ejecución del Tratado del Canal, para llegar a la conclusión, de que el canal debe ser administrado, tanto por Panamá como por los Estados Unidos, en lo que queda de vigencia del Tratado, en base a consideraciones comerciales. Así las cosas, el Gobierno del Presidente Endara logra la aprobación del Acto Legislativo Nº 1 , el 27 de diciembre de 1993, Acto cuya aprobación fue ratificada por la Asamblea legislativa que acompaña al Presidente Pérez Balladares, el 1 de septiembre de 1994, adoptándose así un título constitucional con el enfoque antes señalado.}

^{El Gobierno de los Estados Unidos, obligado por este dramático cambio de circunstancias, inicia un ejercicio que lo conduce a formularle una misión comercial a la operación y funcionamiento del canal. Es dentro de este contexto que se aprueba una disposición en la Ley Pública 102-484 de 1993, Título XXXV, que ordena la realización de un estudio sobre la estrategia de administración del Canal. Este estudio se le encarga a la firma consultora Arthur Andersen, la cual recomienda darle una estructura y funciones de empresa privada a la Comisión del Canal, lo que implica substraerla del organigrama y poderes que sobre ella tiene la Secretaría de Defensa. Se han hecho algunos cambios en esta dirección, no obstante, a la fecha, todavía la Comisión del Canal de Panamá se mantiene dentro del organigrama de la Secretaría de Defensa de los Estados Unidos.}

^{El Título XIV de la Constitución nacional referente al canal de Panamá, contempla la creación de una segunda Autoridad del Canal de Panamá, que no alude a criterios de seguridad nacional para su administración, y que a nuestro entender da margen para que el canal sea administrado en base a criterios comerciales. En efecto, el Artículo 310 de este título señala en su primer párrafo lo siguiente:}

^{El Título constitucional en comento fue desarrollado mediante la Ley 19 del 11 de junio de 1995.}

^{B.- La disyuntiva de militarizar o desmilitarizar las márgenes de un canal como garantía de la libre navegación por el mismo.}

^{Un estudio comparativo de los ejercicios diplomático-jurídicos que se han hecho en relación con los canales interoceánicos, nos ponen de manifiesto, entre otras cosas, que las cancillerías de los Estados han reconocido a la desmilitarización de las márgenes de estas vías acuáticas, como garantía de la libre navegación por los mismos. Esa fórmula aparece en el Artículo 1 del Tratado Clayton-Bulwer de junio de 1850, suscrito entre la Gran Bretaña y los Estados Unidos, referente a un canal por el istmo centroamericano, el cual a la letra dice:}

^{Esta fórmula y precedente, por iniciativa de los negociadores franceses, queda inserta en la Convención de Constantinopla de 1888, la cual fija el estatus jurídico del canal de Suez, convención que todavía está vigente. La Convención de Constantinopla se introdujo a su vez en el Tratado Hay-Bunau-Varrilla de 1903, por vía del Tratado Hay-Pauncefote de 18 de noviembre de 1901, suscrito entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, referente a un canal por Centroamérica.}

^{Quiere decir entonces que tanto el Tratado del Canal de 1977 como el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, nos conducen, en gran medida, a la figura de la desmilitarización, de ser interpretados correctamente, desde el momento en que el Artículo 1 del Tratado del Canal , Numeral 3, contempla la participación creciente de Panamá en materia de protección y defensa del canal, lo que indica que la participación de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos, a contrario sensu, será decreciente. Esta dinámica que lleva implícita la desocupación del complejo militar que los Estados Unidos han construido en las márgenes del canal, tiene su corolario en el Artículo V del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal, el cual establece taxativamente, que:}

^{DESPUES DE LA TERMINACION DEL TRATADO DEL CANAL DE PANAMA, SOLO LA REPUBLICA DE PANAMA MANEJARA EL CANAL Y MANTENDRA FUERZAS MILITARES, SITIOS DE DEFENSA E INSTALACIONES MILITARES DENTRO DE SU TERRITORIO NACIONAL.}

^{La interpretación de la desmilitarización de las márgenes como garantía de la libre navegación por los canales, es la única que es compatible con el uso pleno del canal y sus áreas adyacentes para propósitos civiles y comerciales. Mal podríamos los panameños sacar el mayor provecho de la región interoceánica si la misma permanece secuestrada para propósitos militares; y fue justamente en este plano en donde se dio la monumental distorsión del proceso de ejecución de los tratados en la década de los ochenta, puesto que los militares panameños y los militares estadounidenses, por buen tiempo compartieron el enfoque de un canal manejado en base a criterios de seguridad nacional, en donde los militares panameños pasarían a ocupar las funciones e instalaciones de los militares de los Estados Unidos acantonados en Panamá.}

^{A principios de la década del 90, y en el plano de su Derecho interno, Panamá se ha acercado a la opción de desmilitarizar las márgenes del canal, desde el momento en que mediante reforma constitucional, introdujo en su Carta Magna el Articulo 305, el cual señala en su primer párrafo que "La República de Panamá no tendrá ejército".}

^{Una interpretación de ambos tratados en la dirección que dejamos señalada, acercará el estatus jurídico del canal de Panamá al estatus jurídico del decano de los canales, es decir el de Suez, y al del Canal de Kiel, desde el momento en que estos dos últimos recogen la figura de la desmilitarización de sus márgenes. Una interpretación en este sentido se compadece igualmente con la realidad de la sociedad panameña que difícilmente podría sostener la pesada carga financiera que representaría tener un ejército nacional equiparable en cantidad de hombres, equipamiento en armas y uso de bases militares, a las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos estacionadas en las márgenes del canal.}

^{El desarrollo del análisis del proceso de ejecución de los tratados Torrijos-Carter, nos lleva a hacer un estudio del concepto genérico de la neutralidad para captar mejor la relación específica que hay entre la neutralización o desmilitarización, en tanto que concepto específico que se desprende de la noción genérica de la neutralidad, y el principio de la libertad de navegación por un canal interoceánico.}

^{En efecto, la neutralidad se nos presenta como el medio jurídico-diplomático al cual han recurrido y recurren los Estados para evitar que surjan las guerras, y, si ésto ocurre, para evitar que las mismas proliferen. La práctica diplomática ha generado un proceso de decantación, de manera que, desprendiéndose de la idea de neutralidad, han aparecido variantes de la misma como son la llamada neutralidad temporal u ordinaria y la neutralidad permanente.}

^{a.- Neutralidad temporal u ordinaria.}

^{La neutralidad temporal implica que al estallar una guerra un Estado declara su decisión de no intervenir en la misma ni de ayudar a ninguno de los contendientes. Obviamente, al mantenerse al margen de la guerra, el Estado neutro está contribuyendo a aislar y a evitar la expansión del conflicto, colaborando así con su rápida finalización. Este concepto específico de la neutralidad (neutralidad temporal) es utilizado con mucha frecuencia, y la doctrina tanto nacional como extranjera lo reconoce con el perfil y contenido que hemos expuesto, sin equívocos.}

^{b.- Neutralidad Permanente.}

^{Como resultado del proceso de decantación evolutiva al que hemos aludido, el Siglo XIX da testimonio del uso práctico del concepto neutralidad permanente, el cual busca evitar que surjan guerras o de impedir que se extiendan, dándole mediante tratados derechos y obligaciones a ciertos Estados, que, por razones geográficas e históricas, están en capacidad de protegerse mejor a sí mismos aislándose de las guerras y, al hacerlo, aislan e impiden el desarrollo natural de los conflictos, en donde un Estado normalmente contagia e involucra en la lucha a los Estados limítrofes. En esta dirección un sector de la doctrina identifica a los Estados permanentemente neutros como "Estados tapones".}

^{El Estado prototipo de la neutralidad permanente es Suiza, condición que adquiere mediante el tratado de París de 1815 y que a la fecha mantiene, lapso durante el cual ha hecho aportes significativos en la tarea de darle un perfil y contenido al concepto de neutralidad permanente. Esta condición le prohibe de manera permanente a Suiza de intervenir en las guerras, de ayudar a los beligerantes, y de permitir que su territorio se convierta en teatro de guerra.}

^{c.- Neutralización o desmilitarización.}

^{A esta altura de nuestro planteamiento, es imperativo hacer un acercamiento al concepto de neutralización o desmilitarización, dentro de la óptica del proceso evolutivo del concepto genérico de la neutralidad. Este concepto reclama para sí la capacidad de evitar que las guerras lleguen a afectar una porción del territorio de un Estado, mediante la desmilitarización del mismo; es decir, prohibiendo el emplazamiento de soldados, pertrechos y equipamiento militar en un área geográfica específica. Esto implica que la neutralización o desmilitarización, al jugar la carta de la abstención de medidas militares un una porción del territorio de un Estado, termina ganando la carta de impedir actos de guerra en esa área, que por su importancia, ya sea económica, estratégica o de otra índole, interesa mantenerla al margen de las hostilidades, desde el momento que se sacan los pretextos que pudieran tener las partes en el conflicto, de ir al área protegida a eliminar los hombres en armas y las instalaciones militares.}

^{Desafortunadamente todavía encontramos a nivel de un sector de la doctrina el uso indistinto de los términos neutralidad permanente y neutralización para referirse a un mismo concepto. Así las cosas algunos autores se refieren a Suiza como un país permanentemente neutro o neutralizado, a pesar de que un manejo más preciso del tema nos permite advertir que Suiza como país permanentemente neutro puede, si quiere, tener su territorio tapizado de emplazamientos y equipos militares, mientras que si se neutraliza o desmilitariza una porción de su territorio no podría adoptar este tipo de medidas allí.}

^{Este tipo de equívocos los avala la práctica diplomática estadounidense, la cual se siente muy confortable al advertir que para el canal de Panamá se ha adoptado un estatuto jurídico de neutralidad permanente, que puede ser compatible con la presencia de tropas extranjeras en sus márgenes, tal como se desprende del texto de la Condición 2 incorporada al Tratado Concerniente a la neutralidad permanente del Canal y al funcionamiento del Canal de Panamá, conocida popularmente como Reserva Nunn, la cual a la letra dice:}

^{Es decir, la práctica diplomática ha rehuido, y rehuye, reconocerle al canal de Panamá un estatus jurídico de neutralización o desmilitarización}

^{Para el caso de los canales interoceánicos, áreas geográficas frágiles ante la guerra e importantísimas para el desarrollo del comercio marítimo mundial, la aplicación a los mismos de un estatus jurídico de desmilitarización, ha sido reconocida desde muy temprano en los tratados referentes a los canales interoceánicos, como un mecanismo efectivo para preservar la libre navegación a través de los mismos.}

^{Es justamente el debate de militarizar o no las márgenes del Canal de Suez, uno de los grandes ejes de discusión que se manifiestan a lo largo de las negociaciones de la Convención de Costantinopla del 29 de octubre de 1888, la cual a la fecha fija el estatus jurídico de esa vía acuática. Invitamos entonces a la lectura de nuestro libro Génesis de la libertad de navegación por los canales de Suez y Panamá, Actas de la negociación de la Convención de Constantinopla de 1888, el cual ofrece los detalles de la situación expuesta. Su lectura nos permite ver a una Inglaterra renuente a darle efectividad al compromiso de la desmilitarización, y que llega al extremo de presentar una reserva general a ese tratado señalando que lo firmaba en el entendimiento que nada de lo que el mismo dijese podía representar obstáculos al ejercicio de los derechos de Inglaterra como Potencia ocupante de Egipto, ocupación que calificaron de excepcional y transitoria, pero que se extendió del 13 de septiembre de 1882 hasta finales de 1956.}

^{Podemos constatar, entonces, que la disyuntiva de desmilitarizar o no las márgenes de los dos principales canales del Mundo, en su orden, Suez y Panamá, ha colocado de un lado a las Potencias que ejercen privilegios hegemónicos con relación a los mismos, a saber, Inglaterra para Suez y los Estados Unidos para Panamá, defendiendo su interés de militarizar, mientras que el resto de la comunidad internacional, y en particular los Estados ribereños de estas vías acuáticas, sostienen la necesidad de desmilitarizar sus márgenes. Los acontecimientos históricos que se han dado con relación a Suez y los que se están dando con relación a Panamá, nos enseñan que está prevaleciendo esta última tesis.}

* El Dr. Víctor Vega Reyes es Sub Director del Instituto del Canal y Relaciones Internacionales de la Universidad de Panamá.

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