Las intervenciones de humanidad en Derecho Internacional
Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**
Any man´s death diminishes
me, because
I am involved with Mankind. So never send to
know for whom the bell tolls; it tolls for thee...
John Donne
Dado que la intervención
humanitaria se puede materializar en formas tan catastróficas
como las que recientemente hemos visto en algunos lugares del
mundo, creemos conveniente analizar el fenómeno para procurar
que el análisis desapasionado traiga una meditación sobre el
punto que redunde en última instancia en la disminución del
sufrimiento por parte de las poblaciones afectadas. Damos por
sentada la premisa que implica el sufrimiento humano, aún cuando
desde el punto de vista del Derecho Internacional el que sufra la
intervención sea un estado (persona jurídica) y no un grupo
determinado de personas.
La materialización de una intervención, puede llegar a tener
manifestaciones como éstas: lesiones y/o muerte intencionales a
personas al servicio del estado afectado y a la población civil;
daños provocados e intencionales a bienes pertenecientes al
estado afectado, a pertenecientes a personas privadas o a la
infraestructura del país, con sus consecuencias de destrucción
y escasez de bienes y servicios. También puede manifestarse en
"errores" con lesiones, muerte y destrucción a
personas y a bienes de otros estados, inclusive. Y, last but not
least, en desplazamiento de personas fuera del estado en
cuestión.
El concepto de intervención es tratado por diversos doctrinarios
en derecho internacional los que dan su visión sobre el tema,
muchas veces influidos por su concepción del derecho y otras por
su pertenencia a una realidad sociopolítica determinada. Varias
escuelas de pensamiento ejemplifican las distintintas
aproximaciones a un tema poco explorado en la bibliografía en
castellano.
Concepto de intervención
Según Rizzo Romano1 el tema se vincula con la
soberanía (estrato autonómico) y vulnera los principios de
respeto a la independencia política, respeto al honor, a la
supremacía territorial, abstención del uso de la fuerza,
jurisdicción exclusiva, respeto mutuo, arreglo pacífico de las
controversias. En consecuencia, se produce un acto ilícito
internacional generador de responsabilidad internacional. Citando
a Moreno Quintana, da su definición: "Todo acto de
injerencia ilícita de uno o varios estados, en los asuntos
internos o externos de otro estado, con el ánimo de imponerle su
voluntad." Lo que caracterizaría cuatro elementos:
1.ilicitud del acto, 2.realización por parte de otro estado,
3.referida a asuntos internos o externos del estado con 4.ánimo
de imponer la voluntad, a las que agrega un quinto elemento: que
deben ser inequívocas y no justificadas por llamamiento.
Desde la formulación de la doctrina Monroe en adelante, la
doctrina americana del derecho internacional ha tenido, por
circunstancias históricas, mucha tela para cortar con el tema de
la intervención.
El 2 de diciembre de 1823 el presidente James Monroe advierte a
la Santa Alianza, que se manifestaba a los EE.UU. con una
Inglaterra como potencia sucesora de España y con una Rusia con
apetencias en el Pacífico, que rechazaba toda expedición para
derrocar gobiernos de latinoamérica y desaconsejaba el
colonialismo en América, se abstendría de intervenir en Europa
(siguiendo con la proclama del general George Washington de 1796)
y no se aplicaría en América el sistema consagrado por la Santa
Alianza.
Esta doctrina era consecuencia del "destino manifiesto"
y una actitud que según el Secretario de Estado Frelinghuysen
tenía fundamento en la self protection. Los demás estados del
continente americano trataron de hacerla cristalizar en normas
que limitaran a los propios EE.UU., tradicionales ingerentes en
la política de los estados americanos.
Para Conforti, quien ve el contenido de la norma internacional
como un conjunto de límites al uso de la fuerza por parte del
estado, los principios bajo los cuales se ejerce la soberanía
territorial (como exclusivo poder de gobierno sobre personas y
bienes2) son la libertad y la prohibición de la amenaza o del
uso de la fuerza. El uso de la fuerza interior es, para el
derecho internacional, no relevante en cuanto a actividad
normativa. Y el uso de la fuerza se hace relevante cuando se sale
de lo que se ha dado en llamar "dominio reservado"3 al
estado, que abarca las relaciones con los ciudadanos, la
organización del gobierno, política, económica, social, etc.
Para Jiménez de Aréchaga, la noción clásica de intervención
fue absorbida por la prohibición de la amenaza o del uso de la
fuerza y hay resoluciones de las Naciones Unidas y normas
internacionales que así lo establecen taxativamente.4 Era una
"interferencia dictatorial" por su naturaleza
coercitiva y que tenía forma extrema en el protectorado. Los
motivos que para él la hacían posible eran: la protección de
nacionales, la protección de los derechos humanos y el
mantenimiento del equilibrio de poder. Sin embargo, acuerda con
que no tiene justificación pues la C.I.J.5 dijo que están
suficientemente protegidos. Además de que
"the use of force could not be the appropriate method to
monitor or ensure such respect. [...] the protection of human
rights, a strictly humanitarian objective, cannot be compatible
with the mining of ports, the destruction of oil installations,
or...(párr. 267)
y que,
apoyar insurrectos por los valores morales y políticos de la
causa con la que estuviesen identificados "implicaría una
modificación fundamental del principio de derecho
consuetudinario de no intervención." (párr. 206)
La Resolución 2131 "Declaración sobre la inadmisibilidad
de la intervención en los asuntos internos de los estados y
protección de su independencia y soberanía" de 1965
reafirma el principio de no intervención proclamado en las
Cartas de la OEA, de la Liga de Estados Arabes, de la
Organización de Unidad Africana y afirmado en las reuniones de
Montevideo, Chapultepec, Bs As. y Bogotá; en la Conferencia de
Bandung y en la de Belgrado. Establece que el pleno acatamiento a
este principio es condición indispensable para el cumplimiento
de los propósitos y principios de las UN y que la intervención
armada es sinónimo de agresión. Declara además que ningún
estado tiene el derecho de intervenir directa o indirectamente
sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de
cualquier otro. Y, para mayor claridad, que el término estado
comprende a los fines de la declaración, estado o grupo de
estados.
La 3314 "Definición de la agresión" establece que el
uso de la fuerza armada contra la soberanía, la integridad
territorial o la independencia política de un estado constituye
agresión.
La intervención debería tener tres elementos en consecuencia:
la convicción en la práctica de los estados, declaración de su
necesidad por parte de la UN y categorización de la conducta del
estado afectado como delito o crimen internacional.
Y aquí es oportuno señalar una paradoja de los tiempos
actuales: la práctica de los estados muestra que hay algunos que
la usan cuando otro actúa en contra de lo que serían sus
intereses nacionales. Con lo que se llega a lo que se quería
evitar: el recurso al uso de la fuerza para solucionar las
controversias internacionales. De esta manera desaparece la
noción de orden jurídico. Sí sería interesante hacer la
historia de las intervenciones que se evitaron por la acción
conjunta de la opinio juris y de la normativa internacional
convencional.
La intervención humanitaria como especie
Ejerce en esta concepción influencia la doctrina y la
normativa referidas a los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario. A principios de la década de los
ochenta aparecen teóricos franceses (Kouchner y Bettati, p.ej.)
que plantean el derecho a la asistencia humanitaria, para
justificar el ejercicio del deber de ingerencia humanitaria, que
sería su contracara.
Pero sigue la doctrina dividida en cuanto a lo que significa y a
lo que implica. Tenemos así algunos como Socini Leydecker6o
Verhoeven7 que son totalmente receptivos. Dixon y Conforti tienen
sus reservas y la doctrina americana (Gros Espiell,8 Giménez de
Aréchaga,9 Rizzo Romano10) la rechaza directamente o la
condiciona.
Ya Grocio admitía la resistencia de los súbditos contra el
soberano injusto y la intervención de otros soberanos para
ayudarlos.
Una definición amplia de intervención humanitaria podría ser:
la doctrina por la cual un estado puede usar la fuerza en el
territorio de otro estado para proteger los derechos humanos de
individuos que usualmente son ciudadanos de éste último.
Habría una utilidad para este instituto del derecho
internacional así concebido y que consistiría en la protección
de minorías. Las medidas que se podrían implementar para
resguardarlas, serían: 1.requerimiento, aún el perentorio, de
cesación de la conducta, 2.requerimiento de reparación de los
efectos dañosos de esas conductas y 3. medidas coercitivas que
no violen las fronteras y que no sean uso de la fuerza:
a)económicas y b)políticas (ruptura de relaciones
diplomáticas). En cuanto a las intervenciones, deberían no ser
sancionatorias y poseer el consentimiento del estado territorial.
Las actividades militares nos plantean la paradoja de que pueden
causar un daño mucho mayor que el que pretendían solucionar.
Por la propia naturaleza contraria a los principios del derecho
internacional, una intervención, por humanitaria que fuese,
debería reunir condiciones para no caer en la ilicitud. Veamos
lo que dice la doctrina.
Para Socini el derecho internacional humanitario en sentido
estricto sería el de los tratados de Ginebra de 1949 y el
protocolo de 1977; pero en sentido lato sería todas las normas
que protegen a los individuos junto con los pricipios, usos y
reglas que obligan a los estados a tener en cuenta el debido
respeto a la persona humana. En este sentido, para él la
intervención humanitaria sería un instituto típico del derecho
internacional humanitario que se explicaría por un fin lícito
pero se materializaría con actos ilícitos. Esto no cabe dudas
que abre las puertas a una consideración maquiavélica del tema.
Las condiciones que pone, congruentemente con esto son: debe
estar subordinado a las exigencias de humanidad y limitado en el
tiempo y en el modo a lo necesario e indispensable para la
consecución del fin humanitario. Por su naturaleza jurídica,de
asistencia, no iría en contra del principio de la integridad
territorial o la independencia política a pesar de que se diga
que va contra el dominio reservado, ya que la protección de los
derechos humanos es objetivo principal de las Naciones Unidas y
el dominio reservado termina donde empieza la regulación
internacional.
Para Verhoeven la universalización de los derechos humanos y las
normas humanitarias es dificultosa; pero para sancionarlos están
la convención, la constumbre y la intervención humanitaria, con
lo cual le estaría dando categoría de fuente del derecho
internacional a la intervención. Trata el tema de la
intervención privada. No está regulada por el derecho
internacional con el caso excepcional de la Cruz Roja y determina
como consecuencias por ejemplo, el acceso inmediato de las INGOs
involucradas a los países afectados, la constitución de
corredores humanitarios, etc. La intervención estatal plantea
algunas alternativas: el uso de medios lícitos legalmente (lo
que no genera problemas), el uso de medios lícitos en forma
ilegal (como por ejemplo un corredor sin el consentimiento del
estado afectado). O, medios ilegales; por ejemplo, el uso de la
fuerza. Categóricamente negada por resoluciones de la Asamblea
General y de la C.I.J. En el caso de tratarse de uso de medios no
violentos para él tampoco ha sido satisfactoria la Carta de las
Naciones Unidas. Dice que "las sanciones unilaterales pueden
ser excepcionalmente justificadas provisto que gruesas
violaciones han sido adecuadamente establecidas y que no causen
un daño desproporcionado al estado objeto"
Para Dixon11 habría condiciones: primero, la autorización de
organización internacional competente y segundo, que el estado
afectado hubiera realizado una privación extrema de derechos
humanos fundamentales. Pero para él la práctica no es clara y
sí es frágil (lo que estaría demostrado por la falta de
intervención en Rwanda) y si además se adscribe uno a la
teoría de las fuentes no surge como lícita; ya que no está
sustentada en convención ni en práctica con opinio juris). Las
consecuencias de adherir a esta doctrina no son despreciables,
pues está basada en opinión subjetiva sobre las políticas
internas de otro estado.
Conforti12: cita a Ronzitti, para el que es imperativa la
prohibición del uso de la fuerza; pero que justifica las
"acciones violentas con el objeto de salvar las vidas de los
propios nacionales o los de otro país" como ilícitos
minoris generis, ya que las potencias occidentales siempre lo han
reputado lícito. Básicamente se prohiben las gross violations:
apartheid, genocido, tortura, ejecuciones en masa, trato cruel y
degradante, etc. Aunque la prohibición del art. 2,4 de la Carta
de las Naciones Unidas tiene una sola excepción en la Carta, el
art. 51, algunos sostienen que se puede proteger la vida de los
propios nacionales, la de los de otro país o inclusive se
autorizaría si el estado practica el contrabando de drogas o el
terrorismo. Las rechaza por ser sólo práctica de algunos
estados.
Jiménez de Aréchaga la llama "intervención en favor de
una buena causa." Gros Espiell puntualiza que el dominio
reservado es cambiante. El derecho de asistencia humanitaria
generaría el deber de no impedir; pero la intervención no puede
ser ilícita y no puede efectuarse sin consentimiento del estado
afectado. Además adhiere a los criterios que plantea
Butros-Ghali en la Agenda para la paz: 1.respeto por la igualdad
de los estados, 2.pedida o al menos consentida por el estado
afectado, 3.debe regirse por los criterios de humanidad,
neutralidad e imparcialidad y 4.debe ser estrictamente
humanitaria. Podría ser llevada a cabo en opinión de Gros
Espiell por organizaciones internacionales o por estados
habilitados por organizaciones internacionales.
Para Rizzo Romano estaría vinculada al amparo diplomático y
podría servir para la protección de minorías, de derechos
humanos o de refugiados (problema social de causas políticas) y
apátridas (problema social de tipo jurídico).
Los problemas jurídicos que presenta la intervención
humanitaria
Configuración del tipo jurídico "intervención" en el
territorio del estado afectado
A similitud con el procedimiento típico del derecho penal,
deberían darse los elementos que se han mencionado más arriba
como forma de tipificar la intervención: a) ilicitud del acto:
es el tema más arduo de considerar, al estar prohibida por la
Carta de la ONU y no tener ninguna norma que la respalde (podría
existir una norma convencional bilateral o multilateral que la
autorizara) generalmente se trata de un acto formalmente
ilícito; b) realizada por otro estado o grupo de estados; c)
referida a asuntos internos o externos propios de un estado;d)
ánimo de imponer la voluntad por parte del estado que
interviene; e) no justificadas por llamamiento del estado
afectado, o por lo menos, por el consentimiento posterior.
La constitución de una minoría
Se podría tomar como definición de minoría:
"grupos no dominantes que poseen y desean conservar
tradiciones étnicas, lingüísticas o religiosas marcadamente
diferentes de las del resto de la población" 13 Estos
grupos humanos deben incluir un número suficiente de personas
capaces de mantener aquellas tradiciones y existe además un
elemento subjetivo, el sentido de solidaridad que se debe generar
en el grupo en virtud de estas tradiciones.
Aunque estas acciones no han devenido tendencias generales aún y
mucho menos normas, una minoría en estas condiciones tendría
legitimación para recibir la ayuda humanitaria, llegado el caso.
Los presupuestos de la intervención humanitaria.
a)Gross violations. Se trata de una violación a los
derechos humanos que por su gravedad o extensión haga peligrar
partes considerables de la población del estado afectado.
Debería dar lugar a la configuración de un ilícito
internacional por parte del estado en cuestión, lo que
autorizaría la intervención. Pero debe ser asertada con
suficiente solidez y pronunciada por autoridad competente.
b) Requerimiento del estado intervenido. O como ya se mencionó,
consentimiento con una intervención si no lo hubo desde un
primer momento.
c) Autorización de la organización internacional competente. El
criterio de competencia, sería el de pertenencia a la
organización que autoriza; de otra manera, una organización a
la que no pertenecen los estados en cuestión (o por lo menos, el
afectado por la intervención, que puede votar, por supuesto, en
contra de su propia intervención; pero que igual quedaría
vinculado) carece de competencia y su autorización no puede
otorgar, por lo tanto, legitimidad alguna.
d) La acción de la potencia interventora. No debería ir contra
la integridad territorial ni contra la independencia política
del estado en cuestión. Por su naturaleza, desde el punto de
vista jurídico es irrelevante que los objetivos sean militares o
civiles. Con que estén dentro del territorio del estado, ya son
lesivos de su soberanía. Por otro lado, la categorización de
una persona o bien que va a ser atacado como militar, tiene dos
aspectos: el subjetivo y el objetivo; así usinas de generación
de electricidad se pueden tipificar como objetivo militar
(calificación subjetiva) lo mismo que una columna de blindados o
cuarteles de las fuerzas armadas (objetiva).
La proporcionalidad de la acción debe ser en punto al estado y a
los hechos; es decir, no se puede atacar con la bomba atómica un
microestado, ni ocupar militarmente una zona porque una sentencia
judicial en una sola ocasión dejó de lado un derecho humano de
un habitante de un estado.
Los efectos materiales deben contener esta proporcionalidad, so
pena de incurrir en la paradoja de la intervención militar. Los
jurídicos van a la licitud o ilicitud del comportamiento. En
cuyo caso, como en todo sistema jurídico, habrá una
responsabilidad, generadora de una obligación de reparar
exigible ante la C.I.J.
En cuanto a los niveles de la acción están el individual (como
estado) o el colectivo (como parte de una coalición de fuerzas),
este último le quitaría el ingrediente de la apetencia
territorial.
e) Conducta previa de la potencia interventora. Debería poner en
acción los mecanismos mencionados anteriormente: requerimiento
de cesación de la conducta, de reparación y tipo de medidas
coercitivas
Conclusiones
Como conclusión parcial podríamos decir que estamos
ante un fenómeno local de doctrina europea aunque de aplicacion
global por parte de algunas potencias en combinación con sus
socios más próximos. De donde se sigue la urgente necesidad de
disciplinarlo normativamente como medio de evitar los abusos y
encuadrarlo definitivamente en el marco del Derecho Internacional
Público.
Por otro lado, sería la solución propia del derecho
internacional la que debería aplicarse para los problemas de
estas características, haciendo por supuesto todas las
salvedades y consideraciones que plantearía el derecho de
secesión y el de autodeterminación. Al no hacerlo, continúan
los estados, actores de las relaciones internacionales,
moviéndose en un terreno que no despega del ámbito de la
violencia y la injusticia.
Y es preocupante que hechos de esta naturaleza tengan lugar;
puesto que, por tratarse de casos de uso de la fuerza, se le
sigue negando al derecho internacional el lugar que debería
tener para hacer la convivencia de los actores de las relaciones
internacionales más justa y más pacífica.
Notas
1 Rizzo Romano, Alfredo. Derecho
internacional público. Bs.As., Plus Ultra, 1994.
2 quisquis in territorio meo est, subditus meus est.
3 la domestic jurisdiction.
4 Res. 2131 "Declaración sobre la inadmisibilidad de la
intervención en los asuntos internos de los estados y
protección de su independencia y soberanía", 2625
"Principios del derecho internacional referentes a las
relaciones de amistad y a la cooperación entre estados de
conformidad con la Carta". Cf. arts. 18 y 19 de la Carta de
la OEA y 2, 4 de la Carta de las Naciones Unidas.
5 en "Nicaragua vs. The U.S."
6 Socini Leydecker, Roberto. Le azioni di soccorso nel
diritto internazionale umanitario. Milano, Giuffrè Ed.,
1979.
7 Verhoeven, Joe. "Human rights, intervention and
univesality" en Proceedings of ILA Conference,
1995. Taipei, Chinese Society of International Law, 1996. pp.
98-119.
8 Gros Espiell, Héctor. "Intervención humanitaria y
derecho a la asistencia humanitaria" en Liber amicorum.
Montevideo, FCU, 1994.
9 Giménez de Aréchaga, E. (dir.) Derecho internacional
público. Montevideo, FCU, 1995.
10 Rizzo Romano, Alfredo. Derecho internacional público.
Buenos Aires, Plus Ultra, 1994.
11 Dixon, Martin. International Law. Londres,
Blackstone, 1998.
12 Conforti, Benedetto. Derecho internacional. Buenos
Aires, Zavalía, 1998.
13 Sub-comisión para impedir la discriminación y protección de
las minorías, 1954.
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** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.
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