Las intervenciones de humanidad en Derecho Internacional

Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**

Any man´s death diminishes me, because
I am involved with Mankind. So never send to
know for whom the bell tolls; it tolls for thee...
John Donne

Dado que la intervención humanitaria se puede materializar en formas tan catastróficas como las que recientemente hemos visto en algunos lugares del mundo, creemos conveniente analizar el fenómeno para procurar que el análisis desapasionado traiga una meditación sobre el punto que redunde en última instancia en la disminución del sufrimiento por parte de las poblaciones afectadas. Damos por sentada la premisa que implica el sufrimiento humano, aún cuando desde el punto de vista del Derecho Internacional el que sufra la intervención sea un estado (persona jurídica) y no un grupo determinado de personas.
La materialización de una intervención, puede llegar a tener manifestaciones como éstas: lesiones y/o muerte intencionales a personas al servicio del estado afectado y a la población civil; daños provocados e intencionales a bienes pertenecientes al estado afectado, a pertenecientes a personas privadas o a la infraestructura del país, con sus consecuencias de destrucción y escasez de bienes y servicios. También puede manifestarse en "errores" con lesiones, muerte y destrucción a personas y a bienes de otros estados, inclusive. Y, last but not least, en desplazamiento de personas fuera del estado en cuestión.
El concepto de intervención es tratado por diversos doctrinarios en derecho internacional los que dan su visión sobre el tema, muchas veces influidos por su concepción del derecho y otras por su pertenencia a una realidad sociopolítica determinada. Varias escuelas de pensamiento ejemplifican las distintintas aproximaciones a un tema poco explorado en la bibliografía en castellano.

Concepto de intervención
Según Rizzo Romano1 el tema se vincula con la soberanía (estrato autonómico) y vulnera los principios de respeto a la independencia política, respeto al honor, a la supremacía territorial, abstención del uso de la fuerza, jurisdicción exclusiva, respeto mutuo, arreglo pacífico de las controversias. En consecuencia, se produce un acto ilícito internacional generador de responsabilidad internacional. Citando a Moreno Quintana, da su definición: "Todo acto de injerencia ilícita de uno o varios estados, en los asuntos internos o externos de otro estado, con el ánimo de imponerle su voluntad." Lo que caracterizaría cuatro elementos: 1.ilicitud del acto, 2.realización por parte de otro estado, 3.referida a asuntos internos o externos del estado con 4.ánimo de imponer la voluntad, a las que agrega un quinto elemento: que deben ser inequívocas y no justificadas por llamamiento.
Desde la formulación de la doctrina Monroe en adelante, la doctrina americana del derecho internacional ha tenido, por circunstancias históricas, mucha tela para cortar con el tema de la intervención.
El 2 de diciembre de 1823 el presidente James Monroe advierte a la Santa Alianza, que se manifestaba a los EE.UU. con una Inglaterra como potencia sucesora de España y con una Rusia con apetencias en el Pacífico, que rechazaba toda expedición para derrocar gobiernos de latinoamérica y desaconsejaba el colonialismo en América, se abstendría de intervenir en Europa (siguiendo con la proclama del general George Washington de 1796) y no se aplicaría en América el sistema consagrado por la Santa Alianza.
Esta doctrina era consecuencia del "destino manifiesto" y una actitud que según el Secretario de Estado Frelinghuysen tenía fundamento en la self protection. Los demás estados del continente americano trataron de hacerla cristalizar en normas que limitaran a los propios EE.UU., tradicionales ingerentes en la política de los estados americanos.
Para Conforti, quien ve el contenido de la norma internacional como un conjunto de límites al uso de la fuerza por parte del estado, los principios bajo los cuales se ejerce la soberanía territorial (como exclusivo poder de gobierno sobre personas y bienes2) son la libertad y la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza. El uso de la fuerza interior es, para el derecho internacional, no relevante en cuanto a actividad normativa. Y el uso de la fuerza se hace relevante cuando se sale de lo que se ha dado en llamar "dominio reservado"3 al estado, que abarca las relaciones con los ciudadanos, la organización del gobierno, política, económica, social, etc.
Para Jiménez de Aréchaga, la noción clásica de intervención fue absorbida por la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza y hay resoluciones de las Naciones Unidas y normas internacionales que así lo establecen taxativamente.4 Era una "interferencia dictatorial" por su naturaleza coercitiva y que tenía forma extrema en el protectorado. Los motivos que para él la hacían posible eran: la protección de nacionales, la protección de los derechos humanos y el mantenimiento del equilibrio de poder. Sin embargo, acuerda con que no tiene justificación pues la C.I.J.5 dijo que están suficientemente protegidos. Además de que

"the use of force could not be the appropriate method to monitor or ensure such respect. [...] the protection of human rights, a strictly humanitarian objective, cannot be compatible with the mining of ports, the destruction of oil installations, or...(párr. 267)
y que,
apoyar insurrectos por los valores morales y políticos de la causa con la que estuviesen identificados "implicaría una modificación fundamental del principio de derecho consuetudinario de no intervención." (párr. 206)

La Resolución 2131 "Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los estados y protección de su independencia y soberanía" de 1965 reafirma el principio de no intervención proclamado en las Cartas de la OEA, de la Liga de Estados Arabes, de la Organización de Unidad Africana y afirmado en las reuniones de Montevideo, Chapultepec, Bs As. y Bogotá; en la Conferencia de Bandung y en la de Belgrado. Establece que el pleno acatamiento a este principio es condición indispensable para el cumplimiento de los propósitos y principios de las UN y que la intervención armada es sinónimo de agresión. Declara además que ningún estado tiene el derecho de intervenir directa o indirectamente sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. Y, para mayor claridad, que el término estado comprende a los fines de la declaración, estado o grupo de estados.
La 3314 "Definición de la agresión" establece que el uso de la fuerza armada contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de un estado constituye agresión.
La intervención debería tener tres elementos en consecuencia: la convicción en la práctica de los estados, declaración de su necesidad por parte de la UN y categorización de la conducta del estado afectado como delito o crimen internacional.
Y aquí es oportuno señalar una paradoja de los tiempos actuales: la práctica de los estados muestra que hay algunos que la usan cuando otro actúa en contra de lo que serían sus intereses nacionales. Con lo que se llega a lo que se quería evitar: el recurso al uso de la fuerza para solucionar las controversias internacionales. De esta manera desaparece la noción de orden jurídico. Sí sería interesante hacer la historia de las intervenciones que se evitaron por la acción conjunta de la opinio juris y de la normativa internacional convencional.

La intervención humanitaria como especie
Ejerce en esta concepción influencia la doctrina y la normativa referidas a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. A principios de la década de los ochenta aparecen teóricos franceses (Kouchner y Bettati, p.ej.) que plantean el derecho a la asistencia humanitaria, para justificar el ejercicio del deber de ingerencia humanitaria, que sería su contracara.
Pero sigue la doctrina dividida en cuanto a lo que significa y a lo que implica. Tenemos así algunos como Socini Leydecker6o Verhoeven7 que son totalmente receptivos. Dixon y Conforti tienen sus reservas y la doctrina americana (Gros Espiell,8 Giménez de Aréchaga,9 Rizzo Romano10) la rechaza directamente o la condiciona.
Ya Grocio admitía la resistencia de los súbditos contra el soberano injusto y la intervención de otros soberanos para ayudarlos.
Una definición amplia de intervención humanitaria podría ser: la doctrina por la cual un estado puede usar la fuerza en el territorio de otro estado para proteger los derechos humanos de individuos que usualmente son ciudadanos de éste último. Habría una utilidad para este instituto del derecho internacional así concebido y que consistiría en la protección de minorías. Las medidas que se podrían implementar para resguardarlas, serían: 1.requerimiento, aún el perentorio, de cesación de la conducta, 2.requerimiento de reparación de los efectos dañosos de esas conductas y 3. medidas coercitivas que no violen las fronteras y que no sean uso de la fuerza: a)económicas y b)políticas (ruptura de relaciones diplomáticas). En cuanto a las intervenciones, deberían no ser sancionatorias y poseer el consentimiento del estado territorial. Las actividades militares nos plantean la paradoja de que pueden causar un daño mucho mayor que el que pretendían solucionar.
Por la propia naturaleza contraria a los principios del derecho internacional, una intervención, por humanitaria que fuese, debería reunir condiciones para no caer en la ilicitud. Veamos lo que dice la doctrina.
Para Socini el derecho internacional humanitario en sentido estricto sería el de los tratados de Ginebra de 1949 y el protocolo de 1977; pero en sentido lato sería todas las normas que protegen a los individuos junto con los pricipios, usos y reglas que obligan a los estados a tener en cuenta el debido respeto a la persona humana. En este sentido, para él la intervención humanitaria sería un instituto típico del derecho internacional humanitario que se explicaría por un fin lícito pero se materializaría con actos ilícitos. Esto no cabe dudas que abre las puertas a una consideración maquiavélica del tema. Las condiciones que pone, congruentemente con esto son: debe estar subordinado a las exigencias de humanidad y limitado en el tiempo y en el modo a lo necesario e indispensable para la consecución del fin humanitario. Por su naturaleza jurídica,de asistencia, no iría en contra del principio de la integridad territorial o la independencia política a pesar de que se diga que va contra el dominio reservado, ya que la protección de los derechos humanos es objetivo principal de las Naciones Unidas y el dominio reservado termina donde empieza la regulación internacional.
Para Verhoeven la universalización de los derechos humanos y las normas humanitarias es dificultosa; pero para sancionarlos están la convención, la constumbre y la intervención humanitaria, con lo cual le estaría dando categoría de fuente del derecho internacional a la intervención. Trata el tema de la intervención privada. No está regulada por el derecho internacional con el caso excepcional de la Cruz Roja y determina como consecuencias por ejemplo, el acceso inmediato de las INGOs involucradas a los países afectados, la constitución de corredores humanitarios, etc. La intervención estatal plantea algunas alternativas: el uso de medios lícitos legalmente (lo que no genera problemas), el uso de medios lícitos en forma ilegal (como por ejemplo un corredor sin el consentimiento del estado afectado). O, medios ilegales; por ejemplo, el uso de la fuerza. Categóricamente negada por resoluciones de la Asamblea General y de la C.I.J. En el caso de tratarse de uso de medios no violentos para él tampoco ha sido satisfactoria la Carta de las Naciones Unidas. Dice que "las sanciones unilaterales pueden ser excepcionalmente justificadas provisto que gruesas violaciones han sido adecuadamente establecidas y que no causen un daño desproporcionado al estado objeto"
Para Dixon11 habría condiciones: primero, la autorización de organización internacional competente y segundo, que el estado afectado hubiera realizado una privación extrema de derechos humanos fundamentales. Pero para él la práctica no es clara y sí es frágil (lo que estaría demostrado por la falta de intervención en Rwanda) y si además se adscribe uno a la teoría de las fuentes no surge como lícita; ya que no está sustentada en convención ni en práctica con opinio juris). Las consecuencias de adherir a esta doctrina no son despreciables, pues está basada en opinión subjetiva sobre las políticas internas de otro estado.
Conforti12: cita a Ronzitti, para el que es imperativa la prohibición del uso de la fuerza; pero que justifica las "acciones violentas con el objeto de salvar las vidas de los propios nacionales o los de otro país" como ilícitos minoris generis, ya que las potencias occidentales siempre lo han reputado lícito. Básicamente se prohiben las gross violations: apartheid, genocido, tortura, ejecuciones en masa, trato cruel y degradante, etc. Aunque la prohibición del art. 2,4 de la Carta de las Naciones Unidas tiene una sola excepción en la Carta, el art. 51, algunos sostienen que se puede proteger la vida de los propios nacionales, la de los de otro país o inclusive se autorizaría si el estado practica el contrabando de drogas o el terrorismo. Las rechaza por ser sólo práctica de algunos estados.
Jiménez de Aréchaga la llama "intervención en favor de una buena causa." Gros Espiell puntualiza que el dominio reservado es cambiante. El derecho de asistencia humanitaria generaría el deber de no impedir; pero la intervención no puede ser ilícita y no puede efectuarse sin consentimiento del estado afectado. Además adhiere a los criterios que plantea Butros-Ghali en la Agenda para la paz: 1.respeto por la igualdad de los estados, 2.pedida o al menos consentida por el estado afectado, 3.debe regirse por los criterios de humanidad, neutralidad e imparcialidad y 4.debe ser estrictamente humanitaria. Podría ser llevada a cabo en opinión de Gros Espiell por organizaciones internacionales o por estados habilitados por organizaciones internacionales.
Para Rizzo Romano estaría vinculada al amparo diplomático y podría servir para la protección de minorías, de derechos humanos o de refugiados (problema social de causas políticas) y apátridas (problema social de tipo jurídico).

Los problemas jurídicos que presenta la intervención humanitaria

Configuración del tipo jurídico "intervención" en el territorio del estado afectado
A similitud con el procedimiento típico del derecho penal, deberían darse los elementos que se han mencionado más arriba como forma de tipificar la intervención: a) ilicitud del acto: es el tema más arduo de considerar, al estar prohibida por la Carta de la ONU y no tener ninguna norma que la respalde (podría existir una norma convencional bilateral o multilateral que la autorizara) generalmente se trata de un acto formalmente ilícito; b) realizada por otro estado o grupo de estados; c) referida a asuntos internos o externos propios de un estado;d) ánimo de imponer la voluntad por parte del estado que interviene; e) no justificadas por llamamiento del estado afectado, o por lo menos, por el consentimiento posterior.

La constitución de una minoría
Se podría tomar como definición de minoría: "grupos no dominantes que poseen y desean conservar tradiciones étnicas, lingüísticas o religiosas marcadamente diferentes de las del resto de la población" 13 Estos grupos humanos deben incluir un número suficiente de personas capaces de mantener aquellas tradiciones y existe además un elemento subjetivo, el sentido de solidaridad que se debe generar en el grupo en virtud de estas tradiciones.
Aunque estas acciones no han devenido tendencias generales aún y mucho menos normas, una minoría en estas condiciones tendría legitimación para recibir la ayuda humanitaria, llegado el caso.

Los presupuestos de la intervención humanitaria.
a)Gross violations. Se trata de una violación a los derechos humanos que por su gravedad o extensión haga peligrar partes considerables de la población del estado afectado. Debería dar lugar a la configuración de un ilícito internacional por parte del estado en cuestión, lo que autorizaría la intervención. Pero debe ser asertada con suficiente solidez y pronunciada por autoridad competente.
b) Requerimiento del estado intervenido. O como ya se mencionó, consentimiento con una intervención si no lo hubo desde un primer momento.
c) Autorización de la organización internacional competente. El criterio de competencia, sería el de pertenencia a la organización que autoriza; de otra manera, una organización a la que no pertenecen los estados en cuestión (o por lo menos, el afectado por la intervención, que puede votar, por supuesto, en contra de su propia intervención; pero que igual quedaría vinculado) carece de competencia y su autorización no puede otorgar, por lo tanto, legitimidad alguna.
d) La acción de la potencia interventora. No debería ir contra la integridad territorial ni contra la independencia política del estado en cuestión. Por su naturaleza, desde el punto de vista jurídico es irrelevante que los objetivos sean militares o civiles. Con que estén dentro del territorio del estado, ya son lesivos de su soberanía. Por otro lado, la categorización de una persona o bien que va a ser atacado como militar, tiene dos aspectos: el subjetivo y el objetivo; así usinas de generación de electricidad se pueden tipificar como objetivo militar (calificación subjetiva) lo mismo que una columna de blindados o cuarteles de las fuerzas armadas (objetiva).
La proporcionalidad de la acción debe ser en punto al estado y a los hechos; es decir, no se puede atacar con la bomba atómica un microestado, ni ocupar militarmente una zona porque una sentencia judicial en una sola ocasión dejó de lado un derecho humano de un habitante de un estado.
Los efectos materiales deben contener esta proporcionalidad, so pena de incurrir en la paradoja de la intervención militar. Los jurídicos van a la licitud o ilicitud del comportamiento. En cuyo caso, como en todo sistema jurídico, habrá una responsabilidad, generadora de una obligación de reparar exigible ante la C.I.J.
En cuanto a los niveles de la acción están el individual (como estado) o el colectivo (como parte de una coalición de fuerzas), este último le quitaría el ingrediente de la apetencia territorial.
e) Conducta previa de la potencia interventora. Debería poner en acción los mecanismos mencionados anteriormente: requerimiento de cesación de la conducta, de reparación y tipo de medidas coercitivas

Conclusiones
Como conclusión parcial podríamos decir que estamos ante un fenómeno local de doctrina europea aunque de aplicacion global por parte de algunas potencias en combinación con sus socios más próximos. De donde se sigue la urgente necesidad de disciplinarlo normativamente como medio de evitar los abusos y encuadrarlo definitivamente en el marco del Derecho Internacional Público.
Por otro lado, sería la solución propia del derecho internacional la que debería aplicarse para los problemas de estas características, haciendo por supuesto todas las salvedades y consideraciones que plantearía el derecho de secesión y el de autodeterminación. Al no hacerlo, continúan los estados, actores de las relaciones internacionales, moviéndose en un terreno que no despega del ámbito de la violencia y la injusticia.
Y es preocupante que hechos de esta naturaleza tengan lugar; puesto que, por tratarse de casos de uso de la fuerza, se le sigue negando al derecho internacional el lugar que debería tener para hacer la convivencia de los actores de las relaciones internacionales más justa y más pacífica.

Notas

1 Rizzo Romano, Alfredo. Derecho internacional público. Bs.As., Plus Ultra, 1994.
2 quisquis in territorio meo est, subditus meus est.
3 la domestic jurisdiction.
4 Res. 2131 "Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los estados y protección de su independencia y soberanía", 2625 "Principios del derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre estados de conformidad con la Carta". Cf. arts. 18 y 19 de la Carta de la OEA y 2, 4 de la Carta de las Naciones Unidas.
5 en "Nicaragua vs. The U.S."
6 Socini Leydecker, Roberto. Le azioni di soccorso nel diritto internazionale umanitario. Milano, Giuffrè Ed., 1979.
7 Verhoeven, Joe. "Human rights, intervention and univesality" en Proceedings of ILA Conference, 1995. Taipei, Chinese Society of International Law, 1996. pp. 98-119.
8 Gros Espiell, Héctor. "Intervención humanitaria y derecho a la asistencia humanitaria" en Liber amicorum. Montevideo, FCU, 1994.
9 Giménez de Aréchaga, E. (dir.) Derecho internacional público. Montevideo, FCU, 1995.
10 Rizzo Romano, Alfredo. Derecho internacional público. Buenos Aires, Plus Ultra, 1994.
11 Dixon, Martin. International Law. Londres, Blackstone, 1998.
12 Conforti, Benedetto. Derecho internacional. Buenos Aires, Zavalía, 1998.
13 Sub-comisión para impedir la discriminación y protección de las minorías, 1954.

 

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** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.

 

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