La inmunidad jurisdiccional de los Estados en la Comisión de Derecho Internacional*

Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**

La inmunidad de jurisdicción de los estados y sus bienes ante los tribunales de otro estado es un tema que ha sufrido una de las evoluciones más notables en el Derecho Internacional, en el sentido de que el principio ha pasado de ser absoluto a ser restringido por vía de las excepciones, las cuales a su vez han sido condicionadas por la evolución de la propia práctica de los estados. En función de ello, ha dado mucho que decir a numerosos doctrinarios y juristas; pero además ha sido y es objeto de un intento de codificación universal en vista de la trascendencia que tiene para las relaciones entre los estados.

Las Naciones Unidas han encarado la tarea hace ya muchos años, y aquí pretendo resumir la labor desarrollada como forma de difundirla y mostrar de qué manera se consideran los temas en ese ámbito. A la vez, es una manera de destacar la labor del órgano que por excelencia se dedica a nuestra especialidad, la Comisión de Derecho Internacional, cuando se conmemoran cincuenta años de su creación.

Para ello utilizaré un esquema cronológico, distinto del que proporciona la misma organización como resumen de sus actividades; pero más revelador de las contingencias que ha sufrido su tratamiento a lo largo del tiempo y que da una idea de cómo funciona el proceso de codificación del derecho internacional en el seno de las Naciones Unidas.

Concientes de que "la justicia y el respeto de las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional" colaboran para "mantener la paz y la seguridad internacionales" y cumpliendo con el art. 13 que encomienda a la Asamblea "impulsar el desarrollo progresivo del derecho internacional", las Naciones Unidas, a través de su Comisión de Derecho Internacional, se dedicaron al tratamiento de las inmunidades de jurisdicción de los estados ante los tribunales de otro estado.

Se comienza tan temprano como en el Examen de 1948 preparatorio de los trabajos de la Comisión de Derecho Internacional; allí había una sección aparte sobre "Jurisdicción sobre estados extranjeros" abarcando "toda la esfera de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, de sus buques, de sus soberanos y de sus fuerzas armadas". En la primera reunión de la Comisión (1949) se incluyen las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y sus bienes en una lista de catorce materias seleccionadas para codificación. En 1971, a pedido de la Comisión, el Secretario General en su documento de trabajo "Examen de conjunto de 1971" incluyó una sección sobre "Inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus órganos, organismos y bienes". En 1973 al examinar la Comisión su programa de trabajo a largo plazo, se menciona repetidas veces en el debate el tema, decidiéndose que se continuarían estudiando las diversas propuestas o sugerencias en sus futuros períodos de sesiones; lo que conduce a la recomendación de su estudio activo y a que la Asamblea General apruebe la resolución 32/151.

Al ser recomendado en 1977 el tópico por la Comisión, la Asamblea General resuelve hacer suyo el tema e invita a la Comisión a iniciar labores sobre los temas de la responsabilidad internacional por las consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos por el derecho internacional y sobre la inmunidad jurisdiccional de los Estados y sus bienes.

En 1978, en su trigésima sesión, la Comisión trata el informe del Grupo de Trabajo sobre las Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y sus Bienes, incluye el tema en su programa de trabajo, designa al Sr. Sompong Sucharitkul como Relator Especial y lo invita a preparar un informe preliminar. Solicita al Secretario General que invite a los estados miembros de las Naciones Unidas a enviar el material relevante y pide a la Secretaría que prepare los trabajos pertinentes. La Asamblea General toma nota del trabajo preliminar hecho por la Comisión por resolución 33/139 del 19.12.78.

En la trigésimo primera sesión de la Comisión, el relator especial presenta su informe preliminar con una introducción al asunto, basamento histórico, posibles fuentes, un esquema de análisis y la posibilidad de preparar una redacción en artículos. La Comisión lo considera y decide solicitarle que continúe con su estudio, concentrándose en principios generales. Se toca el tema de la ampliación de las funciones del estado.

En 1980, el relator, Sr. Sucharitkul, presenta su segundo informe con los artículos propuestos y comentarios al objeto (art.1), el uso de términos (art.2), interpretación (art.3), inmunidades jurisdiccionales que no caen dentro de las previsiones del borrador (art.4), no retroactividad (art.5) y principio de la inmunidad estatal (art.6). Los textos de los artículos 1 al 6 son adoptados por el Comité de Redacción. La Comisión adopta provisionalmente los artículos propuestos por el Comité de Redacción. El tema se analiza en siete reuniones.

Al año siguiente, el relator presenta su tercer informe con cinco artículos más redactados: reglas de competencia e inmunidad jurisdiccional, consentimiento del estado, sumisión, reconvenciones y renuncia; los que se integran en los "Principios Generales". Los gobiernos contestan el cuestionario que les fuera remitido y remiten a su vez materiales. La Comisión analiza el informe del relator en siete sesiones; pero no puede considerar la versión revisada de los cinco artículos originales.

En 1982, en la trigésimo cuarta sesión de la Comisión, el relator presenta su cuarto informe con la tercera parte de los artículos redactados: dos que conciernen a las excepciones a la inmunidad, el 11 (objeto de la Tercera Parte) y el 12 (actividad comercial). El Comité de Redacción adopta los artículos 1, 2 parágrafo 1(a), 7, 8 y 9. La Comisión determina que el artículo 6 debe ser reexaminado a la luz del resto de los que constituyen la Segunda Parte y que el Comité de Redacción debe examinar las provisiones de los artículos 2 y 3 en lo que hace a los problemas de definición de "jurisdicción" y "actividades de comercio".

En la trigésimo quinta sesión, el miembro informante presenta su quinto informe que trata las excepciones a la inmunidad estatal y tres artículos: contratos de empleo (art. 13), daños personales y a la propiedad (art. 14) y dominio, posesión y uso de la propiedad. El Comité de Redacción adopta los textos de los artículos 10, 12, 2(1)g, 3(2) y 15. El Sr. Nikolai A. Ushakov, miembro de la Comisión, presenta un memorandum. En él plantea que el concepto de la inmunidad "limitada" o "funcional" contradice el principio y es rechazado por muchos estados; por lo tanto a su juicio, no puede servir de base a la codificación de las normas. Luego de un razonamiento de cinco páginas, concluye que una codificación sería errónea e infructuosa, diciendo que se "requiere cuando menos un nuevo estudio más detenido". La Comisión decide enviar los artículos 13, 14 y 15 al Comité de Redacción en una texto revisado. Once reuniones se dedican al tema y el informe contiene enjundiosos comentarios sobre el articulado.

En el año 1984 el Sr. Sucharitkul presenta su sexto informe con las excepciones a la inmunidad de jurisdicción y propone cinco artículos: patentes, marcas y propiedad intelectual (art.16), responsabilidades fiscales y derechos aduaneros (17), tenencia de acciones y participación en órganos societarios (18), buques empleados en servicios comerciales (art. 19 con alternativas A y B) y arbitrajes (art. 20). Prepara una versión revisada del artículo 19. El Comité de Redacción adopta los textos de los artículos 13, 14, 16, 17 y 18. La Comisión no puede concluir las deliberaciones sobre el artículo 19 o comenzar con el 20, luego de diez sesiones. El relator especial somete el texto del parágrafo 2 del art. 11, el que es girado al Comité de Redacción.

Al año siguiente, el relator especial eleva las dos partes restantes del proyecto, inmunidad de ejecución respecto de la propiedad y provisiones misceláneas (inmunidad de los soberanos y otros jefes de estado, notificación en ausencia, privilegios de procedimiento y restricción y extensión de privilegios). El Comité de Redacción adopta el texto de los arts. 19 y 20. La Comisión considera los arts. 19 y 20 dejados de la sesión previa, y la Parte IV, dejando la Parte V para la próxima sesión. Por recomendación del Comité de Redacción se adoptan los arts. 19 y 20 con comentarios. De acuerdo con lo analizado por la Comisión, el relator sometió al Comité de Redacción un nuevo título de la Parte IV, así como textos revisados para los artículos 21 a 24. Se decidió que el Comité consideraría estos artículos en la sesión siguiente. El tratamiento en plenario se realizó en diecisiete reuniones.

En 1986 el relator especial somete su octavo informe en el cual propone cambios a los artículos en consideración y que no han sido girados al Comité de Redacción, por ejemplo: la introducción a la parte I, uso de los términos (art. 2,2), provisiones de interpretación (3,1), inmunidades que no fueran alcanzadas por los artículos actuales (4), irretroactividad (5) y Parte V (arts. 25, 26, 27 y 28). Hace propuestas para la Parte VI (resolución de controversias) y VII (provisiones finales) para ser consideradas en el futuro. El Comité adopta títulos (de las partes II y III) y textos (arts. 2 a 6 y 20 a 28) del Proyecto. La Comisión, en once sesiones, adopta los artículos 2(2); 3(1); 4 a 6 y 20 a 28 en primera lectura, pero con comentarios. Luego de hacer correcciones y renumerar los arts. 12 a 20 como 11 a 19 adopta los artículos del proyecto como un todo. Solicita al Secretario General de las Naciones Unidas que transmita el proyecto a los gobiernos para que éstos emitan sus comentarios y observaciones para el 1 de enero de 1988. La Asamblea General insta a los estados a que atiendan debidamente la petición de la Comisión de Derecho Internacional de que formulen comentarios y observaciones acerca de los proyectos de artículos sobre inmunidades jurisdiccionales hecha por la Comisión.

En 1987 la Comisión designa al Sr. Motoo Ogiso como Relator Especial para el tratamiento subsiguiente del tema y la Asamblea General urge a los estados a prestar atención plena al pedido anterior de la Comisión antes del 1.1.88.

En 1988 el nuevo relator analiza los comentarios de 23 estados miembro así como posteriores respuestas de otros cinco estados; propone la combinación de los arts. 2 y 3 y la inclusión del proyectado art. 11 bis sobre la cuestión de las empresas del estado como propiedad estatal separada. Recomienda varias correcciones a los artículos adoptados provisionalmente. Se reciben comentarios y observaciones de los gobiernos y el Comité de Redacción adopta los arts. 10; 12; 2,1,g; 3,2 y 15. Aunque la Comisión no pudo tratar el tema por falta de tiempo, permitió al relator especial presentar su informe preliminar.

En 1989 el relator en su segundo informe considera los artículos proyectados sobre la base de los comentarios escritos y observaciones de los gobiernos y en función de su análisis de la práctica relevante de los estados. Hace una breve revisión de los recientes desarrollos. La Comisión en nueve sesiones analiza cada artículo proyectado a la luz de los comentarios del relator, decide enviar los arts. 1 al 11bis al Comité de Redacción para una segunda lectura junto con las propuestas del relator y otros miembros hechas en su plenario y decide continuar la consideración de los arts. 12 a 28 en la próxima sesión.

Un año más tarde, el tercer informe del relator revisa el proyecto completo con reformulaciones sugeridas teniendo en cuenta los puntos de vista de los miembros de la Comisión y los de los gobiernos en sus comentarios escritos y en la Sexta Comisión de la Asamblea General. El Comité de Redacción adopta títulos y textos (arts. 1 a 10 y 12 a 16) en segunda lectura. La Comisión retoma la consideración de los arts. 12 a 28 y los envía al Comité.

En 1991 el Comité de Redacción adopta títulos y textos (arts. 1 a 23) en segunda lectura. La Comisión adopta, sobre la base de los informes del Comité, un proyecto de 22 artículos con comentarios y recomienda la convención de una conferencia internacional de plenipotenciarios. La Asamblea General invita a los estados a enviar por escrito sus comentarios y observaciones y decide establecer un Grupo de Trabajo de la Sexta Comisión que, examinando a la luz de los comentarios escritos y las posiciones expresadas en su cuadragésimo sexta sesión, trate a)las cuestiones sustanciales surgidas del proyecto para facilitar un exitoso acuerdo general y b) la cuestión de reunir una conferencia internacional en 1994 o más adelante para concluir una convención sobre las inmunidades jurisdiccionales de los estados y sus bienes.

A partir de aquí, la Comisión de Derecho Internacional no tiene actividad sustantiva en el tema y es la Asamblea General la que continúa procurando que los estados se pongan de acuerdo.

En 1992 la Asamblea General toma nota del informe del Grupo de Trabajo por recomendación de la Sexta Comisión para examinar i)cuestiones de fondo ii)la cuestión de la convocación de una conferencia internacional. Incluye en el programa provisional de su 48o. período el tema titulado "Convención sobre inmunidades jurisdiccionales de los estados y sus bienes" y decide que continúe la consideración para facilitar la conclusión de una convención promoviendo el acuerdo general.

Al año siguiente la Asamblea decide que se deben llevar a cabo consultas en el marco de la Sexta Comisión para continuar considerando los temas sustantivos cuya identificación y atenuación sería deseable para facilitar la exitosa conclusión de una convención.

En 1994, en su cuadragésimo novena sesión, la Asamblea acepta por resolución la recomendación de la Comisión y decide retomar la consideración de los temas sustanciales en su quincuagésimo segunda sesión y determinar, en su 52a. o 53a., los arreglos para la conferencia.

Por resolución 52/151 del 15.12.97 la Asamblea General decide retomar el tema en su 53a. sesión con vistas a establecer un grupo de trabajo en la siguiente, tomando en cuenta los comentarios remitidos por los estados de acuerdo con la resolución 49/61. Urge además a los estados a remitir sus comentarios al Secretario General de acuerdo con el párrafo 2 de dicha resolución.

En 1998 la Asamblea General dicta la resolución 53/98 por la que "invita a la Comisión de Derecho Internacional a presentar las observaciones preliminares que juzgue oportunas sobre las cuestiones sustantivas pendientes relacionadas con el proyecto de artículos, teniendo presentes los resultados de las consultas oficiosas celebradas en cumplimiento de la decisión 48/413 y teniendo en cuenta las novedades que se hayan producido en la práctica de los estados y otros factores relacionados con esta cuestión desde que se aprobó el proyecto de artículos, a fin de facilitar la tarea del grupo de trabajo".

En todo ese tiempo la Comisión de Derecho Internacional ha seguido el tema y actualmente, en su última sesión, del 3 de mayo al 23 de julio de 1999, decidió constituir un grupo de trabajo sobre inmunidades jurisdiccionales de los estados y sus bienes y encargarle la tarea de preparar comentarios preliminares. Dicho grupo de trabajo, constituido por dieciocho miembros de la Comisión, se ha abocado a la realización de observaciones y sugerencias en cinco temas: el concepto de estado a los efectos de la inmunidad, los criterios para la determinación del carácter mercantil de un contrato o transacción, el concepto de empresa estatal u otra entidad creada por el estado con respecto a las transacciones mercantiles, los contratos de trabajo y las medidas coercitivas contra los bienes de un estado.

En punto al concepto de Estado, el grupo de trabajo, teniendo en cuenta el proyecto sobre responsabilidad de los estados, sugiere unir los incisos ii) y iii) del apartado b) del art. 2 del Proyecto, con lo que quedaría unificado "elementos constitutivos de un estado federal" con "las subdivisiones políticas..."

La diferencia entre los dos criterios para determinar el carácter mercantil de una transacción, la naturaleza o la finalidad, que fueron objeto de un largo debate; llevó sin embargo, a la conclusión de que podría ser mucho menos importante en la práctica y se remitió por tanto la Comisión a los criterios del Instituto de Derecho Internacional como orientadores de los tribunales nacionales en su caso.

En transacciones mercantiles se llegó a que la inmunidad no se aplicaría a las demandas de responsabilidad civil cuando a) la empresa realiza una transacción mercantil autorizada como agente por el estado o cuando b) el Estado actúa como garante de la obligación de la empresa u otra entidad estatal.

Los contratos de trabajo merecieron la sugerencia de que se suprima el apartado c) del párr. 2 del art. 11 por contrario al principio de no discriminación por nacionalidad.

Y en el tema de la inmunidad respecto de medidas coercitivas contra los bienes de los estados, la Comisión sugiere que se distinga entre las medidas previas al fallo y las posteriores a éste (quitando para éstas los bienes bajo leges speciales y los de organismos con personería jurídica separada, si ellos son reclamados).

Como queda mostrado, los trabajos son lentos, pero seguros. La Comisión aporta el componente doctrinario y a la vez provee un foro de análisis oficioso, en el cual se desarrollan una serie de negociaciones que tienden a llegar a un acuerdo en los temas que puedan estar controvertidos o que podrían dificultar la conclusión de un tratado multilateral al que adhieran la mayor cantidad de estados posible.

En este marco se produce el limado de las asperezas que podrían llegar a entorpecer la vía del acuerdo para que una práctica quede codificada y en consecuencia, alcance el estatus deseable de derecho internacional vigente. La intervención, como digo, oficiosa; pero también oficial, de las partes que después van a tener interés en el asunto, es el vehículo que se utiliza para recorrer este camino.

Es de destacar en el caso que nos ocupa, un hecho insólito para la Comisión de Derecho Internacional: la Asamblea le encomienda proseguir el estudio de este tópico luego de finalizados los dos pasos que son usuales. Como hemos visto, el procedimiento habitual es el siguiente: se realiza un primer estudio a cargo de un Relator miembro de la Comisión, y luego de que los Estados se han pronunciado y enviado sus observaciones, aquélla realiza una nueva lectura y tratamiento del tema (que puede llevar algunas sesiones). Aquí normalmente se finaliza, la Comisión redacta un proyecto (Draft) que es sometido luego a una conferencia diplomática y, aprobado por ésta, se convierte en norma de derecho internacional vigente cuando se producen las ratificaciones previstas en su articulado. En el caso de las inmunidades jurisdiccionales de los estados y sus bienes, como digo, dadas las dificultades del tema, se prosigue aún con la labor para llegar a ese proyecto consensuado.

Por último, cabe destacar la gran labor doctrinaria de los miembros de la Comisión, la cual se hace posible en mayor medida desde que no son representantes de los estados (y por lo tanto, no cumplen instrucciones de sus gobiernos) sino que la componen a título personal.


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** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.

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