Perspectiva histórica de la evolución del Mercosur en un una integración sudamericana

Por Enrique J. Aramburu, Ll Ab**

En este artículo me propongo mostrar y dar las principales pautas de lo que sería una integración de los países que conforman el continente sudamericano desde la doble perspectiva de los antecedentes históricos de la idea y del análisis de la misma a la luz de los modernos fenómenos que constituyen lo que se ha dado en llamar globalización. Hago una referencia concreta al Mercosur, como posible antecedente de una integración mayor que abarque a todo el continente sudamericano.
La idea de la unión de los pueblos americanos es casi tan vieja como la independencia de los países del continente de sus metrópolis europeas. Entre los precursores de esta idea de una unión de los pueblos de América tenemos a los pensadores y publicistas del siglo XIX, Francisco E. Espejo, el chileno Juan Martínez de Rosas, el hondureño José Cecilio Valle o el argentino Bernardo de Monteagudo. Todos ellos tenían la percepción de que la unión favorecería el conjunto, lo cual es acertado en principio y responde al viejo dicho de l´union fait la force; pero unos la veían como la unión de todos los pueblos de América, otros, como Monteagudo, la circunscribían a los pueblos que se estaban independizando de España, es decir, excluido el Brasil.
Hoy en día, la realidad geográfica de la constitución de bloques comerciales y políticos en otras regiones del mundo condiciona la formación de un bloque, unión o como se lo quiera denominar al subcontinente de América del Sur. Desde el punto de vista geográfico, la presencia del istmo actúa como cuello de botella para las comunicaciones terrestres y produce un estrechamiento de las capacidades productivas de los países que están situados en esa zona. No hay ya amplias pampas donde sembrar, ni vastas selvas que explorar, ni profusión de extensas venas minerales.
Aceptandoi el hecho de que la integración produce beneficios para las respectivas sociedades civiles que pertenecen a los países que la realizan y además el que estos beneficios se derraman sobre los pueblos que componen esos países, debemos todavía diferenciar lo que es la integración de lo que podríamos llamar un "asociacionismo para la cooperación", como el que, basado en la idea panamericanista, da lugar a la OEA.
La integración es un proceso mucho más complejo y que en suma remite al hecho de integrar diferentes órdenes jurídicos en uno solo que los abarque o contenga. Con esta idea en mente, pasemos a considerar algunos aspectos del problema.

El antecedente histórico de Bernardo de Monteagudo
Su Ensayo es interesante por cuanto fue a la vez comienzo de la idea del panamericanismo y para ello proponía lo que hoy llamaríamos una integración de países. Fue uno de los primeros luchadores de la causa de la emancipación americana y como tal tenía una idea de la unidad subyacente a todos los países que pugnaban por abandonar el estado de dominación de España sobre estas tierras.
Su trabajo, Ensayo sobre la necesidad de una federación general entre los estados hispanoamericanos y plan de su organización, fue hecho en las vísperas de la reunión del primer Congreso Panamericano en 1824 (año de su muerte); pero, al decir de Ricardo Rojas, escapa a la mera cronología exterior de su data.
En él hace primero lo que llama con sus propias palabras un "resumen histórico de las medidas diplomáticas que se han tomado sobre el negocio de más trascendencia que puede actualmente presentarse a nuestros gobiernos."ii
Bajo el lema de "independencia, paz y garantías", que son en su opinión, los intereses eminentemente nacionales de las repúblicas que acababan de nacer, lo que Monteagudo proponía en su opúsculo era en síntesis la reunión de un congreso de todos los países que habían estado bajo la dominación hispana.
En lo que se refiere a la independencia, plantea primero la situación política de España y las posibles acciones de ésta para recuperar las colonias. Es interesante su consideración de que "al examinar los peligros del porvenir que nos ocupa, no debemos ver, con la quietud de la confianza el nuevo imperio del Brasil." Luego hace una historia del Congreso de Viena y analogías del sistema americano que propone con el sistema del tratado de Chaumont (el de la cuádruple alianza contra Francia) resultado del Congreso de Châtillon. Después analiza las diferencias del Tratado de Viena con el tratado que propone celebrar: aquél es posterior a la paz de París, éste surge "para terminar la guerra con la España: para consolidar la independencia, y nada menos que para hacer frente a la tremenda masa con que nos amenaza la Santa alianza."
Por lo que respecta al interés de la paz, cree que éste se conseguiría a través del sistema del Congreso Americano "sin atribuir a la asamblea ninguna autoridad coercitiva [lo] que degradaría su institución" por diez años; pero asegurando que "la dirección en grande de la política interior y exterior de la confederación debe estar a cargo de la asamblea de sus plenipotenciarios."
Respecto de las garantías, la asamblea hispanoamericana "será tan ventajosa para nuestros gobiernos como lo fue el Congreso de Viena para las monarquías del viejo mundo."
Finalmente hace notar que Méjico, Colombia y Perú ya entraron en el sistema, por lo tanto, formula votos por que Chile y el Río de la Plata entren en el de la mayoría, el "único capaz de dar a la América, que por desgracia se llamó antes española, independencia, paz y garantías."
Como se ve, este plan era básicamente una unión de todos los países que habían sido colonias de España. En su caso el plan era más una estrategia para consolidar la obra independentista que una cuestión de ideales o de conveniencia para los pueblos que estaban accediendo a su independencia política por obra del enfrentamiento militar. Por el contrario, los aspectos de la paz y de las garantías sí apuntaban explícitamente en su pensamiento a los pueblos que conformaban esas naciones recién aparecidas y a su bienestar.
No tenía la visión de futuro de lo que se ve con mucha mayor claridad hoy en día: el agrandamiento de un mercado optimiza el rendimiento de las economías, y cuando éstas pasan a ser economías de escala es cuando tienen más posiblidades de competir con otras economías. Competencia que lleva al progreso de todos los participantes de la misma. Pero sin embargo no dejaba de señalar que el comercio se vería favorecido y que las naciones europeas no tardarían en percatarse de ello.

El fenómeno comunicacional
Vivimos al comienzo del año 2000 en un mundo signado por la idea de la integración a la luz del ejemplo europeo; idea que tiene unos cincuenta años, poco más, poco menos. Pero este mundo que ya dejó atrás al siglo XX está signado en mucha mayor medida, por una de sus condiciones de posibilidad: el fantástico avance de las comunicaciones.
Hoy el proceso es inverso al que se vivió mil años atrás y la posibilidad casi ilimitada de comunicarse se constituye en fuerza centrípeta que se torna imparable cuando entra en combinación con el instinto gregario del ser humano.
Si la fragmentación de las comunicaciones que se produjo luego de la caída del Imperio Romano fue la causa para la aparición de numerosos reinos que devinieron en los estados que hoy conocemos en Europa; el fenómeno inverso, este fantástico auge de las comunicaciones, tiende a producir una unificación de comunidades que estaban separadas por la distancia. Esta distancia es quien separa; pero cuando se la abole por obra de las vías y medios de comunicación (carreteras, rutas marítimas, transmisión de datos, imágenes, voz, etc.) de nuevo estamos frente al triunfo del instinto gregario del hombre y su estructuración en comunidades.

Las etapas de un proceso integratorio
Desde el punto de vista económico, se puede mostrar un camino para llegar a la unión entre varias entidades soberanas y su constitución en bloque. Este camino se llama integración y como proceso es aquél en el cuál dos o más mercados nacionales (diríamos más correctamente, estatales) de dimensiones estimadas poco adecuadas se unen para formar un solo mercado de una dimensión que se juzga idónea.iii Pero no debemos olvidar que si un proceso de integración no llega a niveles políticos, se frena y desaparece.
Siguiendo al mismo Tamames, "el progreso en la integración económica impone una coordinación política cada vez más estrecha que a la postre no puede por menos de desembocar en una unión política."iv Por lo tanto no puede quedar este proceso en las cuestiones de naturaleza meramente económica, so pena de paralizarse y quedar reducido a la nada. Lo expresa también el economista:

"de ahí el error de muchos economistas y políticos -que no quieren ver la realidad de los hechos-, que piensan que pueden existir procesos de pura integración económica sin implicaciones políticas, ..."v

En este orden de cosas, si tomamos como referencia el papel que juega el arancel de aduanas (al que se le suman las restricciones paraarancelarias) habría una gradación que lentamente va llevando desde la cooperación y consecución de ventajas mutuas, a grados mayores de compromiso y cohesión. Esta escala se podría resumir así:
En primer lugar tenemos el área de libre comercio (si se quiere, definida en el apartado 8. b) del artículo 24 del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio), que está constituída por dos o más territorios aduaneros entre los cuales se eliminan los derchos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales restrictivas respecto de los intercambios comerciales de productos originarios de dichos territorios. Sería el nivel más bajo de protección común ya que las tarifas aduaneras que aplican los países son totalmente independientes de las de los otros miembros de la asociación.
Luego, en un nivel superior, vendría la unión aduanera, substitución de dos o más territorios aduaneros por uno solo, de modo y manera que cada uno de los miembros de la unión aplique al comercio con otros territorios derechos de aduana y demás reglamentaciones de comercio que sean sustancialmente idénticos.vi Por el hecho de ser un solo territorio a los efectos aduaneros, tendría una tarifa aduanera común sin tarifas internas.vii Es, por ejemplo, lo que se conoció en el siglo XIX como la Zollverein de Bismark y que dio lugar a la unificación de Alemania. Es esta tarifa aduanera común la que protege hacia el exterior. Tiene dos efectos macroeconómicos, el aumento de los tráficos internos y el desplazar la protección respecto de los países no miembros de la unión.
En un grado mayor del proceso se puede tener lo que se donomina un mercado común. Sería un área de libre intercambio; pero extendida a todos los factores productivos, no sólo a las mercaderías. No son restringidos, dentro de los territorios de los países miembros, ni los trabajadores (dependientes y autónomos), ni las empresas, ni los capitales (pagos e inversiones) ni los transportes. Es decir, no se les aplican tarifas aduaneras o cualquier otra medida paraarancelaria.
Si el mercado común cuenta con políticas económicas y sociales de gobierno y defensa del mercado contra los mercados externos que sean a su vez comunes, estamos en presencia de una comunidad económica. Estas políticas pueden ser de diversa índole; por ejemplo, de protección a los débiles (como la famosa Política Agraria Común, de la Comunidad Europea; o una política social, o políticas de desarrollo regional) y políticas externas (una política comercial común, asociacionesviii determinadas, una política de adhesiones, una política de competencia).
En un estadio mayor, el mercado común puede devenir en mercado único, con lo que se establece un mercado interno liberalizado. Ya no hay fronteras legislativas ni administrativas entre los miembros de este mercado único. Un mercado común garantizaría el derecho a entrar al mercado. Éste, quiere garantizar la paridad en todo el mercado eliminando la legislación interna a través de una ley única.
Finalmente, la unión económica y monetaria consolida todas estas etapas en un solo sistema monetario en el que desaparecen las diferencias.
La etapa que queda, eminentemente política, es la de la confederación, en la cual los órdenes jurídicos se unifican y pasan a ser partes de uno más amplio.
Como criterio general, podríamos decir que la pretensión de una sola de las partes de que sean las demás quienes efectúen las cesiones necesarias para concretar cada una de estas etapas, desvirtúa el proceso que ya no sería de integración sino de conquista.
Esta es la secuencia gradual y en cierto modo, natural, desde el punto de vista económico; pero que lleva a uno de tipo político. La razón por la que se frenaría un proceso integratorio basado solamente en la economía, es que si las mercaderías se pueden desplazar y los hombres no, tarde o temprano se producen asimetrías que llevarán a desigualdades entre los miembros de ese futuro grupo integrado. Y aún, en el caso de haber llegado a la etapa de mercado único, la disparidad de órdenes jurídicos hace siempre engorroso el luchar con legislación que puede ser discordante en el ámbito de validez de cada uno de los órdenes jurídicos particulares.
Por tanto, si lo que se pretende es que todos disfruten en el todo integrado de las ventajas de la cesión de autonomía que la integración reporta, por su propio peso cae que los que resultan perjudicados económicamente no verán como conveniente el conseguir la integración con otros.
Por este motivo, el Mercosur, que es proyecto comercial, como lo dice su nombre, debe llegar a la integración total o se paralizará y morirá. Algunas señales en ese sentido estamos viendo en este último año, lamentablemente.

La Unión Sudamericana sucesora del proyecto del Mercosur
En un rafforzamento de la idea del Mercosur como integración de los mercados de América del Sur, la fuerza que adquiriría esta unión estaría precisamente en una primera etapa en ser productora de materias primas. Paralelamente, no debería descuidarse el desarrollo industrial; pero con un énfasis en la tecnología de la información, lo que le daría un papel de liderazgo en la economía futura. Por supuesto que luego, una vez consolidado su papel en todos los ámbitos económicos, estaría en situación de terciar en condiciones de paridad con los demás bloques del mundo.
Esta característica de productores primarios, sin embargo, no debería afectar la consideración por parte de los otros componentes del sistema mundial y, por lo mismo, no debería producir sentimiento de inferioridad respecto de otros bloques más desarrollados. Por el contrario, debería ser un aliciente para imitarlos en su camino al desarrollo. Y por consiguiente el bloque no se manifestaría en contra de una organización multilateral del comercio, sino todo lo contrario.
Uno de los caminos más cortos al desarrollo de todo el bloque, es naturalmente, la asociación con los que ya están desarrollados y la cooperación en todas las áreas. Siendo el desarrollo un estado que se consigue a través de un proceso de índole cultural, es en ésta donde deberían concentrarse particularmente los esfuerzos.
La piedra angular creemos, es sin lugar a dudas la informática, esa herramienta que sirve para dinamizar todas las actividades productivas y cuyo desarrollo sería sin duda la condición de posibilidad para que el bloque se sostuviera, en esta primera etapa, a nivel competitivo aún siendo básicamente proveedor de materias primas.
Ahora bien, pese a que acabamos de destacar el hecho de que la integración no puede ser meramente económica, cae de su peso, por la importancia de este factor, que será gravitante en todas las relaciones entre los países. Pero en ese campo, una unión sudamericana sería complementaria de EE.UU. y de la UE, con lo cual provocaría la competencia de éstos por sus productos, como dijimos de índole primaria, y generaría además como subproducto un interés de África por conseguir algo parecido.
A la pregunta de con quiénes se debería constituir la unión no hay otra respuesta que el análisis de las circunstancias a la luz de la globalización y la geopolítica, esto hace que debamos pasar por un lado de toda América a América del Sur y, por el otro, de la América Hispana a la América del Sur también. Si se quiere, uno por exceso y otro por defecto (de acuerdo con la famosa definición de Aristóteles) son dos extremos que no se adaptan a las realidades actuales.
Hoy en día, como ayer, las realidades de tipo geográfico son en tal medida condicionantes, que sería irrealista hacer un bloque que no fuera continental; en efecto, con todo el progreso de los transportes, el ser humano sigue condicionado por su capacidad limitada para mover a través de la superficie de la tierra una cantidad relativamente pequeña (en relación a la población) de mercaderías.
Ahora bien, como ya se vio, uno de los caminos para obtener la constitución de un bloque es el económico, pero sus resultados terminan estando en el campo de lo político, si por ello entendemos el de la unificación de los órdenes jurídicos que en un primer lugar estaban desvinculados.
La forma de conseguirlo más recomendable pues, sería tomando como ejemplo del bloque europeo: una integración económica que, aunque lenta, se encamine a una unión de los países que hoy conforman la América del Sur. Con el claro objetivo futuro de llegar a instituciones comunes que sean las que emitan, apliquen y juzguen las normas para todo el conjunto de habitantes del continente.
Se debería tener presente sin embargo, la diferencia fundamental que existe entre la Unión Europea y la que se propone de toda América del Sur: la primera nació para solucionar el problema de la violenta competencia de unas naciones contra otras a través de la guerra. La segunda nacería no ya como una afirmación frente a una potencia extranjera, como era la idea de Monteagudo por ejemplo. Ni para afirmar el Nuevo Mundo contra el Viejo, como es el ideal del panamericanismo. Sería un alumbramiento que seguiría la tendencia marcada por la evolución de la tecnología y el actual estado de civilización del hombre en un momento de paz. Sería por tanto, consecuencia de un estadio, no instrumento para alcanzarlo.
Por lo tanto, dado que posee una una raíz eminentemente racional, tiene una probabilidad aún mayor de éxito.

Las dificultades
El lanzamiento de un proceso integratorio sería por supuesto una empresa difícil en la que las dificultades a superar serían a primera vista sobrecogedoras; sobre todo si se tiene en cuenta la novedad del planteo. Vendrían también de la tendencia a dejar las cosas como están "porque hasta ahora no funcionan tan mal", de los intereses afectados, muchas veces legítimos, pero que, compensándolos adecuadamente, habría que superar, y de muchos otros condicionamientos. Sin embargo, si nos fijamos; la mayoría de estos condicionamientos u objeciones provienen de sentimientos, opiniones o lo que sea, totalmente subjetivos. En cuanto confrontamos con los datos de la realidad física y económica, aparece a las claras y de una manera totalmente objetiva y contrastable con la verdad la conveniencia de la unión.
Debo hacer una pequeña digresión aquí notando que hago referencia a realidades objetivas a través de dos ciencias verificables y por lo tanto poseedoras de objetividad científica; pero que pertenecen una al campo de las ciencias físicas y la otra al de las ciencias sociales. Por lo tanto no será éste un enfoque parcial que deje de lado la parte humana de la cuestión.
De este lado, el humano, como sugiero supra, es de donde provendrán previsiblemente las dificultades. El aspecto fundamental es el de los grupos de poder: es cierto que a veces no son dominables; pero la propia construcción gradual es una de las garantías de que se irá constituyendo un grupo no en contra de ellos, sino a favor o por lo menos, con una oposición salvable. En este sentido, el ejemplo de la Unión Europea es una vez más director e imitable.
Podría parecer que para la integración económica todos están listos pero para la política no; muy bien, ya dijimos que a la larga toda integración económica se termina transformando en política para tener éxito. Además en el caso que nos ocupa hay elementos comunes, como el hecho de las mismas raíces culturales. Si se quiere, tenemos la tarea simplificada por el hecho de no tener tantas etnias diferentes ni hablarse (a un nivel estatal) tantas lenguas como en Europa.
El argumento principal a favor, que se aplica sobre lo que podría ser la resistencia mayor, el Brasil para los hispano hablantes y estos países para el sucesor del imperio portugués, es que en otro continente ya forman parte de una Unión. No debería presentar problemas aquí una consolidación de ese carácter, entonces.
Una palabra final referida al aspecto jurídico implicado; se pueden mantener distintos códigos rigiendo para las cuestiones internas en tanto no se opongan a las instituciones comunes. Al fin y al cabo, en los Estados Unidos, que ha sido el modelo que esta parte de América siguió constantemente, los distintos estados poseen cada uno su código civil y todos conviven en armonía, aun cuando pertenezcan en algunos casos a diferentes sistemas jurídicos.
En este sentido, lo más importante a vencer es nuevamente una resistencia interna a los hombres cual es la de la vocación latina por el estado centralista. Pero justamente, se trata de hacer un bloque con centro en ningún lado, que responda en cualquiera de sus partes de la misma manera, que tenga órganos lo más funcionales posible y que estén al servicio de los hombres que habitamos este suelo.

Conclusiones
Una eseñanza de este historical approach es que la unión de toda América aparece primero como contra Europa, o por lo menos así la vieron los que la proponían en su momento a principios del siglo XIX, y que la actual Unión del Sur sería a favor de Europa en los dos sentidos de la expresión: la favorecería, y además se haría contando con su favor, ya que se la toma como ejemplo. Esto viene dado en gran medida, como ya se vio, por las nuevas condiciones de los mercados globalizados, por las de las comunicaciones y además por el progreso cultural, de alfabetización, etc. que han alcanzado los pueblos sudamericanos.
Otra de las conclusiones que surgen de lo visto, es que el papel de ejemplo de la Unión Europea es indiscutible en la construcción de una Unión de América del Sur.
Otra enseñanza que nos debe dejar este tipo de atteggiamento es que es necesario pasar de la exclusiva motivación comercial o económica a la motivación idealística; ya que ésta es la única que justificará las cesiones que habrán de hacerse en el largo plazo por parte de todos los participantes en el proyecto.
¿Hasta dónde habría que llevar la integración de este bloque de América del Sur? Con todo lo que tiene de polémico la respuesta es indubitable que hasta conseguir una integración total de órdenes jurídicos.
Volviendo a la perspectiva histórica, síntesis de nuestra metodología, podríamos decir que los EE.UU. nacieron como un bloque integrado; puesto que surgen a la luz como estado soberano en forma de confederación y no pierden esta manera de organización a medida que van creciendo. Como resultado, hoy ocupan medio continente y, lo que es más importante, lo hacen de manera transversal, de modo que las comunicaciones están garantizadas de océano a océano.
Desde este punto de vista, Europa recién se está constituyendo hoy en día como bloque de tipo continental; y ya que su historia no se lo permitió, debe alcanzar esa categoría de bloque continental de una manera economicista por vía de un método lento y gradual.
Tenemos en las antípodas otro bloque continental constituido: la China. Con sus problemas, con una cantidad de fuerzas que podrían desembocar en una fragamentación, pero con un sistema político que no deja dudas en estos momentos de que está en capacidad y con voluntad de mantener la calidad de bloque. Desde el punto de vista histórico, si bien ellos tienen otra escala, se puede decir que aunque desde nuestra perspectiva se los considera unidos desde siempre, recién el actual sistema político es uno que mantiene el control sobre todas las vastas y variadas regiones que la constituyen.
Australia es otro continente que ha resultado históricamente favorecido a la hora de constituirse en bloque continental; por sus dimensiones y ubicación se parece al Sudeste asiático y el subcontinente indio; por haber nacido ya conformado como bloque, tiene una fortuna mayor que ellos dos.
El subcontinente indio (si se quiere, Europa es otro subcontinente de Eurasia) está en parecidas condiciones que Australia. El Sudeste de Asia, en parecidas a las de América del Sur.
Quedan ésta y África. ¿Qué harán estos dos continentes? La última probablemente se encuentre en una etapa en que el desorden y la falta de proyectos políticos continúe por mucho tiempo y predomine la falta de homogeneidad como factor contrario al avance. América del Sur está en el borde: tiene dadas las condiciones para conseguir transformarse en un bloque, con todas las ventajas que esto acarrea. También tiene en su seno las condiciones para que esta unión no llegue nunca a cuajar y siga en una des-integración que no la favorece a ella ni a nadie.

Notas

i Basado en la teoría de la convergencia o catch up, según la cual el intercambio de factores directos entre regiones de diferente grado de desarrollo provocará un crecimiento mayor en las zonas menos desarrolladas, con lo que terminarán alcanzando a las que primero estaban en mejor situación. Es una teoría económica de la escuela de Chicago, surgida en los años '80, cuyo promotor, el estadounidense Robert Barro se basó en estudios sobre las prefecturas japonesas y sobre los estados de Norteamérica luego de la Guerra Civil. Claro que en su libro Economic growth plantea que este proceso se da en los lugares que denomina "clubes de convergencia", es decir regiones que tienen un gobierno común. Como se puede apreciar, más allá del beneficio del comercio para ambas partes (nadie intercambia si no cree que gana algo en el cambio), esta última asunción plantea el tema de las instituciones comunes.
ii Monteagudo, Bernardo de. Ensayo sobre.... en Obras completas.
iii Tamames, Ramón. Estructura económica internacional. Madrid, Alianza, 1975. p. 170.
iv Ibidem.
v Ibidem, p. 171.
vi Según el apartado 8. a) del mismo artículo XXIV.
vii Esto es lo que buscaban los estados constituídos en el siglo XIX cuando explicitaban que quedaban abolidos los impuestos a la circulación interna de mercaderías. Desde el punto de vista económico es más eficiente no imponer contribuciones a los bienes o servicios.
viii Como la asociación de la Comunidad Europea con países del África que surgió del Tratado de Lomé, o las relaciones preferenciales con América Latina.

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** El autor tiene las profesiones de Abogado y de Licenciado en Letras por la Universidad de Buenos Aires. Ejerce la primera ante los tribunales de la Capital Federal y es Docente en la Facultad de Derecho de la misma Universidad. Ha sido Consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Uruguay.

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